发达国家移民政策（全球技术移民竞争新态势及启示）

“技术移民”是指以自身技能或才能为条件合法迁徙另一国家的人才，也就是通常所说的“海外人才”或“外国人才”。由于人口老龄化、全球科技竞争、新冠肺炎疫情冲击等多重因素的影响，全球技术移民竞争呈现日趋激烈的态势。各国尤其是发达国家积极完善与创新技术移民制度和政策，谋求在激烈的国际人才竞争中赢得优势地位。

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全球技术移民竞争面临的新环境

随着人口老龄化趋势的发展，生育率持续低于更替水平，吸引移民已经成为发达国家劳动力增长的重要来源。然而由于受到新冠肺炎疫情的影响，一些发达国家的移民数量出现下降。以加拿大为例，2020年引进的新移民仅为18.5万名，同比下降了45.7%。与此同时，新冠后遗症对发达国家劳动力供给造成的冲击也不容小觑。一些发达国家新冠后遗症的持续使得部分劳动人口永远退出了劳动力市场。澳大利亚财政部长查默斯表示，澳大利亚劳动力市场“已经被新冠肺炎和新冠长期症状彻底摧毁”。经合组织的资料也显示，澳大利亚正面临发达国家中第二严重的劳动力短缺问题，仅次于加拿大。另外，发达国家为了恢复经济采取的刺激需求政策导致劳动力需求大幅增加，这就使得发达国家劳动力市场失衡状况进一步加剧。

在劳动力紧缺的背景下，引进更多技术移民成为发达国家普遍的政策选择。2021年8月，德国联邦劳动局局长德特勒夫·舍勒表示，德国劳动力严重短缺，每年需要吸引约40万移民，而过去每年引进的移民远低于这一规模。随着人口老龄化趋势的发展，德国适龄劳动人口一年内将减少近15万人，今后这一趋势还将延续。德国要解决这一问题，只能有针对性地引进技术移民。美国《外交政策》杂志刊发题为《劳动力短缺1100万，美国需要大开放》的文章指出，劳动力短缺已经成为美国企业面临的“头号外部威胁”。这种威胁多年来一直在积聚，而新冠肺炎疫情让情况变得更复杂。由于劳动力短缺和工资上涨阻碍经济复苏，美国只有一个现实的选择——向移民敞开大门。加拿大将引进移民作为经济复苏的关键举措，采取了一系列宽松的移民政策，成为全球出台移民政策最多的国家。2021年，加拿大吸纳了超过40.5万名永久居民，成为有史以来吸纳移民人数最多的一年。在此基础上，加拿大宣布2022—2024年大幅度增加移民数量，三年计划吸纳超过130万名新移民。

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主要国家技术移民竞争新举措

为了在日趋激烈的全球技术移民竞争中占据优势地位，发达国家通过放宽移民政策、完善移民服务体制、提高移民引进精准性和效率等一系列举措，努力吸引和留住符合本国经济社会发展需求的外国人才。

2.1 设立顶尖人才签证吸引全球顶尖人才

为了发挥顶尖人才对本国科技和商业的引领和带动作用，一些发达国家设立顶尖人才签证吸引全球顶尖人才。其中，具有典型代表意义的是英国推出的“全球人才签证”和新加坡推出的“海外专才准证”。英国在2020年2月推出“全球人才签证”，对原来的“杰出人才签证”进行了修改和扩展，在科学、医学、工程、人文科学、艺术和文化、数字技术等领域基础上增加了研究与创新领域，获得杰出成就且得到相关权威机构认可的人才，可以通过此项签证快速来英国工作。2022年8月底，新加坡推出专为吸引商业、艺术与文化、体育、科学与技术、学术与研究领域顶尖人才的“海外专才准证”。新加坡人力部长陈诗龙表示，“海外专才准证”是加强新加坡作为全球人才中心地位的多项举措之一，新加坡通过此举可以在全球争夺顶尖人才的斗争中抢占先机。

这类针对顶尖人才的签证政策具有以下三方面特点。一是制定了专门的快速评估程序。英国“全球人才签证”新增的研究与创新领域由英国研究与创新署（ukri）管理，而不是英国内政部。这是为了确保申请人能够被具有科学评估资质的机构快速评估，从而保证高等教育及研究机构能够快速招募到合适的全球顶尖人才。二是充分运用市场化的人才评价标准。新加坡“海外专才准证”申请标准为：在过去1年内获得至少3万新币或等值外币的固定月薪；将在其位于新加坡的未来雇主那里获得至少3万新币的固定月薪。三是顶尖人才享受一系列特殊优待政策。英国、新加坡顶尖人才的移民申请不设名额限制，不需要提前获得工作邀请，签证有效期5年，期满可以续签，配偶允许就业。英国的“全球人才签证”还允许签证持有人在境外工作且在申请永居时不受移民监影响，并且享有加速永居通道，最快3年便可申请永久居留。

2.2 设立创新创业签证争夺创新创业人才

为了推动经济发展，发达国家将国家战略导向、企业发展需求与人才群体特点相结合，推出了不同形式的创新创业签证，充分发挥签证政策在招才引才方面的积极作用。美国在《2022年美国竞争法案》中增设了“w”外国企业家创新签证，允许外国新创企业的创业者申请“w”签证，吸引全球科技人才赴美创业。新加坡在2021年1月启动了“科技准证”，允许来自世界各地的知名科技企业家、领导者或技术专家来新加坡进行前沿和颠覆性创新，推动新加坡科技生态系统的发展。英国陆续推出了初创签证、创新者签证、高潜力人才签证和成长型公司员工签证，吸引各类技术移民来英国创新创业。这些签证政策着眼于吸引创新创业人才，具有一定的创新性与时代性，呈现出以下三点特征。

一是形式多样，满足各类人才和企业的需求。例如，英国针对各类人才、企业的需求创设了有针对性的签证类别，初创签证对应的是没有营商经验的申请人，创新者签证吸引的是海外有经商经验的创新创业人士，高潜力人才签证针对的是全球排名前50院校中的海外高校过去5年的毕业生，成长型公司员工签证为正处于快速成长的企业从全球招聘人才提供了便利。二是条件宽松，适合从事创新创业活动的特点。这类签证考虑到从事创新创业活动的特殊性，通常不需要工作邀请和雇主担保，申请人只要满足特定要求就可以获得两年及以上期限的工作签证。三是吸引力强，凸显争夺创新创业人才的意图。美国新设的“w”外国企业家创新签证规定，如果持股额度和投资规模满足一定的要求，外国新创企业的创业者可以申请“w”签证赴美，在美国扩展业务，在满足一定的经营条件后可以获得美国永久居民（绿卡）身份。此外，初创企业还可以根据规模最多引进5名员工以及这些员工的配偶和子女。

2.3 大幅降低stem人才的技术移民门槛

为了吸引全球stem（科学、技术、工程和数学）人才赴美、留美，拜登政府通过《2022年美国竞争法案》大幅降低stem人才的技术移民门槛，进一步强化美国在科技创新领域的人才储备，具体举措包括：（1）把22个专业列为stem专业领域，使得更多留学生可以享受stem专业领域的优惠政策，从而扩大了人才的引进范围。（2）缩短对stem专业博士批准niw（国家利益豁免）绿卡的时间，使其可以避免烦琐的劳工应聘程序直接开始工作。（3）降低美国杰出人才o—1a签证门槛。对此法律上虽然还没有明文变化，但移民局最新的规定把审核标准降低不少。例如，符合条件的人才不再需要通过雇主出具证明，本人可以直接申请；原来不算“奖项”的优秀博士论文奖，现在也可以符合条件等。（4）j—1签证中stem专业领域的本科、硕士留学生毕业后在美国工作时长从18个月延长至36个月。

总体而言，美国此次出台的stem人才新政突破性大、覆盖面广、吸引力强，释放出强烈的人才争夺信号。美国对stem人才的争夺与对华科技竞争紧密相关。一方面，美国大幅降低stem专业毕业生的移民门槛，吸引stem人才留在美国发展，试图阻断原来中美之间长期形成的“人才环流”。另一方面，美国积极吸引外部的stem人才，为他们到美国工作定居提供便利。例如，美光科技解散了在上海的dram存储器设计部门，并为其中40多名核心技术人员提供携带家属移民美国的资格；再如，为了重振半导体制造业，美国吸引台积电在美投资建厂，并从我国台湾地区输送大量工程师赴美协助运营新工厂，形成全球半导体产业史上规模最大的一次人才整体迁移。此外，stem人才交流与合作还成为美国与盟友、伙伴之间合作的重要内容。美日印澳“四方安全对话”（quad）峰会决定设立四方奖学金项目，每年资助100名学生前往美国攻读stem专业的研究生学位。

2.4 吸引和留住国际学生在本国工作定居

新冠肺炎疫情严重冲击了国际留学市场，随着各国封锁边境、签证停办、校园关闭、面授暂停，国际留学生成为疫情下受影响最大的群体之一。受到新冠肺炎疫情影响，英国、澳大利亚、加拿大、美国等传统留学生接收国的国际留学生注册入学人数大幅下降，导致短期内学校收入锐减。为减少疫情对国际留学生产业的冲击，各国政府都在新冠肺炎疫情出现缓和的第一时间放宽了对国际学生入境的旅行限制，高等教育机构也积极为需要入境的留学生签发旅行支持文件。国际学生是未来重要的人才资源，同时也是潜在的移民群体。一些国家为了缓解复工复产出现的人力资源紧缺现象，纷纷出台宽松的移民政策吸引和留住国际学生在本国工作定居。

一是为国际学生毕业后在本国找工作提供便利。英国政府宣布，所有在英国就读本科或硕士并获得学位的留学生均可申请两年的毕业生工作签证（博士毕业生工作签证期限三年），毕业后合法在英国居住、求职或工作。留学生找到工作后，毕业生工作签证可转换为工作签证。澳大利亚新南威尔士州发起“国际学生就业之路计划”，旨在为国际学生牵线搭桥，与本州各地雇主建立直接联系，从而扩展国际学生就业前景，并缓解劳动力市场人才短缺问题。二是让国际学生快速获得永久居留权。为了弥补新冠肺炎疫情造成的移民缺口，加拿大政府在2021年4月宣布，过去4年内从加拿大教育机构毕业、已在加拿大合法就业的4万名国际学生通过申请可以快速获得永久居留权。为了进一步鼓励国际学生定居加拿大，加拿大还允许持有已过期或即将到期毕业生工作许可证的毕业生申请开放式工作许可证，以便获得额外的18个月时间在加拿大寻找工作，从而为今后申请永久居留积累工作经验。

2.5 引进一般外国劳动力满足国内劳动力市场需求

长期以来，发达国家就一直面临劳动力短缺问题，新冠肺炎疫情以及新冠后遗症的持续使得这一问题更加恶化。美国布鲁金斯学会发布报告称，在美国约1600万受新冠影响的工作年龄人口中，有200万至400万人无法工作。如取中间值计算，意味着美国1.8%的劳动力因此无法工作。不仅在美国，新冠后遗症的持续也加剧了欧洲以及加拿大、澳大利亚、日本等国的劳动力短缺状况。为了缓解劳动力市场紧张状况，各国不得不放松以往相对严格的移民限制措施，引进一般外国劳动力满足国内劳动力市场需求。

一是设立新的签证类别。为了缓解农业人手不足，澳大利亚在2021年9月底设立了一项新的农业签证，来自亚洲国家的农业劳工移民将有机会通过农业签证在澳获得永久居留权。二是增加签证配额。鉴于劳动力需求增加，美国在2021年5月宣布计划为持h—2b签证的临时非农业工人补充增加22000个签证。加拿大宣布对临时外国工人计划进行修改，将增加临时工的人数，并简化雇主的申请流程。三是延长居留期限。为了解决严重的劳动力不足问题，日本政府计划取消“特定技能”签证所有行业的居留期限，从最初的5年改为无限期居留，允许携带家属，如果在日本工作生活10年以上，还可申请永居签证。四是放宽移民条件。2021年9月，12000名在疫情期间坚守一线岗位的外籍劳工获得法国国籍。他们主要从事医护、安保、维修清洁、超市收银或家居护理等工作，为法国抗疫斗争作出了重要贡献，法国政府因此为他们破格降低了入籍门槛。

2.6 改进移民政策体系及移民工作成效

为了更好地发挥技术移民对经济的促进作用，各国根据具体国情不断完善移民政策体系。一是为特定地区制定专门的移民政策。加拿大推出了大西洋省份移民计划，帮助这些省份吸引技术移民，应对人口结构挑战和劳动力短缺问题。韩国设立了“地区特殊型签证”，鼓励外国人在人口减少的地区定居，促进地区人口增长和谋求国家均衡发展。二是推出“数字游民签证”吸引“数字游民”。“数字游民”是数字经济时代的新兴概念，一般指借助网络进行远程办公的人士。由于受到疫情的严重冲击，一些依赖旅游业的小国率先推出“数字游民签证”，吸引数字游民前去旅居工作。这种做法很快引起阿联酋、希腊、印尼和厄瓜多尔等国效仿，目前全球已有超过25个国家设立了“数字游民签证”。三是推动形成难民劳动力流动规范。作为难民安置和融入方面的领头羊，加拿大牵头成立了全球难民劳动力流动特别工作组，本着技术难民优先原则，构建技术难民筛选机制，推动形成难民劳动力流动规范。

为了在国际人才竞争中抢占先机，各国采取了一系列保障措施来提升移民工作成效。一是提升移民服务的数字化水平。爱尔兰制定了移民服务数字化战略，推动移民流程从纸质和劳动密集型流程转向高效、强大和以客户为中心的先进移民服务流程。二是通过政府间合作促进移民有序流动。为了稳妥推进特定技能制度，日本先后与马来西亚、老挝等国签订合作备忘录，围绕“特定技能”人员的居留身份问题进行交流合作，加强政府间信息共享，打击非法中介组织，以促进人才顺利和适当流动。三是放宽移民条件增强引才吸引力。对于持“杰出人才”签证的人才，澳大利亚降低了对工作和出境时间方面的严格要求，简化了入籍申请流程。为了吸引高技术移民，欧盟放宽了蓝卡的发放标准，劳动合同期从12个月减至6个月，工资要求从成员国平均工资的150%降至平均工资。

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启示

综上可见，全球技术移民竞争呈现日趋激烈的总体特征，技术移民政策已经成为发达国家破解经济社会发展难题的重要政策选择。为了在激烈的国际人才竞争中占据优势地位，发达国家在实践中不断完善与创新技术移民制度和政策。习近平总书记在2021年9月召开的中央人才工作会议上提出，“坚持聚天下英才而用之”，“是做好人才工作的基本要求”，“必须实行更加积极、更加开放、更加有效的人才引进政策，用好全球创新资源，精准引进急需紧缺人才，形成具有吸引力和国际竞争力的人才制度体系，加快建设世界重要人才中心和创新高地”。面对全球技术移民竞争新态势，我们要在吸收借鉴国际经验和做法的基础上，针对我国海外人才引进政策面临的挑战与问题，采取有针对性的改革完善措施，从而在激烈的国际人才竞争中赢得主动。

第一，细化、丰富海外人才签证类别。从发达国家的经验来看，各国将国家战略导向、企业发展需求与人才群体特点相结合，设立了形式多样的海外人才签证类别。这种做法不仅能够增强招才引才的精准性和灵活性，而且还有利于后续的分类调控管理。随着经济社会发展的需要，我国引进海外人才的广度和深度与日俱增，传统的海外人才签证类别不能完全满足新形势的发展需要。我国可以借鉴发达国家的经验，将需要引进的海外人才细分为不同的群体类型，推出分别针对顶尖人才、专门人才、创新创业人才、优秀外国留学生等群体的签证类别，同时要参考和对照国际标准，不断完善和创新工作邀请、评价标准、评估程序、居留期限、家属随行、配偶就业、签证转换等相关配套政策，形成一套具有国际竞争比较优势的海外人才签证体系。

第二，设立专门的创新创业类签证。发达国家基本上都设有专门的创新创业类签证，允许没有工作邀请和雇主担保的海外人才来本国从事创新创业活动。由于我国还没有设立无需工作邀请的创新创业类签证，这就导致无工作邀请的外国人才来华通道受到阻碍。为了规避没有工作邀请的问题，我国通过在“私人事务类居留证件”上加注“创业”来满足海外人才来华创新创业的需求。这种在居留证件上加注“创业”的方式只是在当前政策限制下的变通做法，它本身并不是一种专门的创新创业类签证，更多的是针对已经在华的外国人才，对身在海外的外国人才则存在知晓度不高、吸引力不足等问题。因此，我国应当借鉴发达国家的经验和做法，设立专门的创新创业类签证，吸引符合特定要求但是没有工作邀请的海外人才来华从事创新创业活动。

第三，吸引和留住优秀外国留学生。长期以来，我国没有把优秀外国留学生当作人才储备，对来华留学生的规模和质量重视不够，没有赋予留学生在读期间和毕业后在华工作权，也没有建立学生签证转换工作签证制度。我国可以借鉴发达国家的做法，将吸引和留住优秀外国留学生作为人才引进的重要途径。一是要以高校“双一流”建设为契机，提高来华留学生的规模和质量，逐步做强“留学中国”品牌，吸引优秀外国青年选择来华留学。二是为来华留学生构建“留学—实习—工作—永久居留”的完整通道，为青年人才勾画明晰的“中国梦”蓝图，提高来华留学、工作的吸引力。建议放宽优秀外国留学生在华工作限制，建立学生签证转换工作签证制度，允许优秀外国留学生毕业后直接在华工作，吸引知名高校毕业生来华工作。

第四，构建有中国特色的技术移民制度。发达国家均将海外人才视为技术移民，并以移民政策的松紧作为吸引调控海外人才总量和结构的手段。尽管我国重视引进海外人才，出台了各类海外人才引进计划，但是并没有把海外人才作为技术移民来定位和看待，导致我国虽有海外人才引进政策，却缺乏系统完善的技术移民制度。面对全球技术移民竞争新态势，我国的海外人才引进制度应当加快与世界通行的海外引才制度接轨，从技术移民的角度定位和看待海外人才，构建有中国特色的技术移民制度。只有通过制度型开放增进与世界通行规则与制度的融合度，构建一套既能服务国家战略导向，又能满足市场主体需求的有中国特色的技术移民制度，才能为今后深入参与全球人才竞争与治理奠定制度基础。

转自丨中国科技人才杂志

作者丨黎兵

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