俄罗斯移民最新政策解读（其政策又是如何制定）

前言

俄罗斯外来移民政策发展经历了从无到有再到逐步完善的过程，政府针对不同时期外来移民的特点，出台相应的移民政策以化解人口危机对国家安全产生的威胁，并积极引进侨胞返俄，提升外来移民的融合度。

俄罗斯外来移民政策的制定原则是严格以宪法、国际条约及其他法律规范为指导，遵守人口经济和地缘政治原则，俄罗斯移民政策的制定受社会各方因素的制约，其中经济因素和民众对外来移民的态度对其影响最大。

为保障移民政策顺利实施并达到预期，俄罗斯对外来移民实施入境前发放邀请函、签证申请和入境后做好移民登记、居留许可发放的管理措施，针对不同类别移民实施分类管理，落实政策更加具有针对性。

在管理机制上，政府整合外来移民监管机构，以为移民提供良好的社会生活条件，同时加大与相关国家的合作，共同治理非法移民，本文主要探究俄罗斯在外来移民的相关政策，以及对外来移民管理机制的改革研究。

俄罗斯外来移民政策的变迁

俄罗斯外来移民政策的发展经历了一个复杂的过程，苏联解体前，政府实施计划调拨制，移民基本在加盟共和国内部流动，苏联解体初期，移民结构发生变化，大量难民和被迫移民涌入。

面对突如其来的移民潮，政府参照国际公约，出台了管理难民和被迫移民的法律，随着俄罗斯社会经济状况好转，外来劳务移民逐渐增多，政府针对劳务移民的特点，实施系列政策加以调控。

根据劳动市场状况，俄罗斯把引进高水平移民、海外侨胞回国作为当前移民政策的优先发展方向，在俄罗斯历史上，外来移民不全迁往欧洲等发达地区，也有少数一部分迁往西伯利亚、俄罗斯北部和危险的南部地区。

早期的外来移民出现在彼得大帝一世和叶卡捷琳娜大帝时期。为规范外来移民在境内的活动，沙皇政府制定了有针对性的移民政策，起初的外来移民政策比较宽松，当时这些移民优惠政策是俄罗斯特有的，在其他欧洲国家享受不到。

苏联时期，俄罗斯移民大都在加盟共和国内部流动，政府并没有采取有效的移民政策鼓励居民迁往各个成员国，而是采取计划调拨居民到其他地区生活的方式，部分共和国为俄罗斯人提供更加优越的就业条件，促使俄罗斯人自愿到这些加盟共和国工作。

外来移民政策的调整时期

苏联解体初期，俄罗斯外来移民工作的重点主要是管理难民和被迫移民，参照《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》等国际公约，1991年，俄罗斯政府颁布《人和公民的权利与自由宣言》《俄罗斯联邦人口就业法》。

宣言的出台为俄罗斯建立法治国家指明了重要方向的同时，也为俄罗斯公民及外来移民的地位和权利提供了法律保障，虽然，俄罗斯当时的政治环境和社会经济状况不可能保障外来移民的权利和自由完全实现，但为外来移民政策的制定提供了法律基础。

1991年，俄罗斯政府成立移民人口委员会，负责外来移民政策的制定、管理办法的实施、外来移民流的调节等工作，1992年5月，俄罗斯政府出台《移民长期纲要》，以解决被迫移民和难民问题。

1992年，俄罗斯颁布一项保护独联体成员国劳动移民者及其家属权利的协定，对推动独联体国家俄罗斯人返回俄罗斯起到积极作用，由于移民管理领域的专家短缺，法律条款的制定存在一些问题。

1993年俄罗斯通过了新宪法，根据宪法，俄罗斯开始制定联邦的部门法，各联邦主体在外来移民治理上，根据移民状况的实时变化，制定移民的法律法规，以解决移民领域存在的问题。

1994年俄罗斯政府成立境外同胞事务国家委员会，委员会包括外交部、文化部、社会保障部、财政部和教育部等多部门，负责调解海外同胞所在国家的相关事务，在外交上，俄罗斯政府制定保护人权、少数族群的国际机制，利用国际条约维护同胞的海外权益。

受苏联解体的影响，俄罗斯移民领域许多政策有待制定和完善，移民政策的宽松不仅使得难民等外来移民自由进入，而且导致俄罗斯向外移民的人数明显增加，这一现象与当时俄罗斯社会经济状况恶化、失业率上升和生活水平下降有关。

1994年，俄罗斯与独联体国家签订《关于劳动移民和劳动移民社会保护领域的合作协定》，该协议规范了独联体国家对俄输出的劳务移民，在俄罗斯的长期居住及其家属在俄罗斯企业、机构和组织的就业和社会保障问题。

1995年后，俄罗斯社会经济状况好转，劳动力需求加大，政府积极推动劳动力市场的发展，加强国际就业人员流动，大量吸引除独联体国家以外的外国劳动力，并制定政策法规保护劳务移民的合法权益和用工标准。

《1998年—2000年俄罗斯联邦移民纲要》是这一时期俄罗斯在移民领域出台的首份移民发展纲要，外来移民政策的主要目标是有效实行移民管理，降低非法移民对国家安全的威胁，并为外来移民获得相应权利提供便利条件，对难民和被迫移民提供人道主义援助。

外来移民政策的积极治理时期

进入新世纪，俄罗斯人口数量全面缩减，人口密度仅为世界平均水平的三分之一，复杂的人口形势已经威胁到国家政治、经济、军事和领土安全，在这一背景下，俄罗斯政府出台《俄罗斯联邦2015年前人口发展构想》。

构想把引进外来移民作为缓解人口危机的一项重要举措，2002年5月，俄罗斯颁布了《国籍法》，该法律对俄罗斯联邦国籍的取得、终止、撤销、具体办理程序和个别人的法律地位做了详细说明。

继《国籍法》后，2002年7月，俄罗斯通过的《俄罗斯联邦境内外国人法律地位法》是俄罗斯移民政策中对外来移民管理较系统全面的法律，该法律系初次采取对外来劳务移民实施配额制，对外来移民管理具有重要意义。

该法律对外国公民进入俄罗斯邀请函办理方法、外国公民移民登记制和联邦国家移民监督管理、外国移民遣返移交和接收、外国公民违法移民法律承担的法律责任等做出详细规定，《俄罗斯联邦境内外国人法律地位法》详细阐释了外国公民在俄境内的权利和义务。

为促进《俄罗斯联邦境内外国人法律地位法》的实施，2002年俄罗斯联邦政府颁布《关于确定外国人发放赴俄就业签证定额的规定》，移民配额制是世界许多国家管理移民的常见手段，为保障国内就业机会和住房充沛，各国会有目的的限制外来移民的入境数量。

从2003年起，俄罗斯实行外来移民就业配额制，2019年，配额制仅涉及到持签证进入俄罗斯就业的外来移民，外来移民所在国与俄罗斯实施签证制度，这些远方国家的居民到俄罗斯就业必须持工作许可证，雇佣单位拟聘用这些劳务移民，首先要获得聘用许可证。

2003年3月，俄罗斯颁布《调整俄罗斯联邦移民进程构想》（以下称构想），构想是俄罗斯政府在总结过去十年移民进程经验的基础上制定的，过去十年，苏联解体、民族主义、恐怖主义、地区军事冲突和经济状况恶化对俄罗斯引进外来移民产生不利影响。

吸引和利用外来劳务移民一定程度上缓解了俄罗斯人口危机造成的劳动力短缺问题，但是随之而来的是非法劳务移民数量增加，侵犯了本国居民的就业权，对俄罗斯劳动力市场产生威胁，说明国家移民政策还有待完善，这些因素是构想出台的背景。

构想的移民管理原则是因地制宜，对症下药，根据外来移民的类型采取不同的方法，完善加强各地区移民管理部门间的配合，维护移民基本人权和国家利益，不过，该构想也存在不完善之处。

外来移民政策的新动向与再调整时期

2010年开始，俄罗斯移民政策进入全新时期，根据经济社会发展的需要，俄罗斯政府对《俄罗斯联邦境内外国人法律地位法》、《俄罗斯联邦出入境管理法》进行修订，对劳务移民进行细化，将其分为普通劳务移民和高层次移民。

外国劳务人员进入俄罗斯的途径有两种，一是凭配额入境工作，另一种是凭工作许可证入境工作，使用配额的劳务移民必须要办理签证，与俄罗斯签订免签证协议的国家居民可持工作许可证到俄工作。

持工作许可证的外国居民跨入俄罗斯边境时需在移民卡上填写就业目的，2014年起，到俄罗斯务工的劳务人员需办理纳税识别号，政府根据登记的纳税识别号对劳务移民及雇主的税收进行管理。

2015年开始，俄罗斯移民局对超期居留的外国人惩罚更加严厉，最长可处以10年禁止入境的处罚，缩减聘用超期居留劳务移民的企业配额，为方便高层次人才到俄罗斯就业，俄罗斯政府放宽其入境条件，主要集中在医生、工程师、经济师等专业领域。

俄罗斯的移民政策制定是从无到有再到逐步完善的过程，政府针对不同时期移民特点的不同，制定相应的移民政策，进入新世纪后，劳务移民是俄罗斯外来移民的主力军，政府制定的移民政策多为对劳务移民的管理，主要措施是实施劳务移民配额制。

配额制政策没有完全实现俄罗斯对外来劳务移民的现实需求，其原因在于配额制与经济社会的发展对外来移民的需求脱轨，政府制定外来移民相关法律的标准摇摆不定，移民政策的不确定性价低潜在移民进入俄罗斯的信心，不利于各部门对外来移民进行监督和管理。

俄罗斯外来移民政策的制定

俄罗斯外来移民政策的制定不仅要解决历史移民问题，而且还要规划移民的未来发展，俄罗斯外来移民政策的目标有，引进外来移民缓解社会经济发展中劳动力短缺，引进高水平的技术移民，助力国家的科技创新能力。

加大与其他国家在移民领域的合作，重启与独联体国家的移民谈判，建立统一的移民管理制度，有效地打击由非法移民导致的恐怖主义和全球化时代新型犯罪对国家的威胁，更好的维护国家的外交利益与地缘政治安全。

俄罗斯外来移民政策的主要目标是为外来移民永久定居俄罗斯创造条件，缓解俄罗斯人口危机，确定利用和管理外国劳动力的政策和机制，保持劳动力市场的平衡，安置难民和被迫移民，履行人道主义承诺，促进在俄外来移民融入社会和打击非法移民。

俄罗斯经济移民政策由引进智力移民、投资移民和普通劳务移民三部分组成，为改善投资环境，俄政府放宽投资移民的准入标准，简化参与投资和商业活动的外国公民的出入境及居留程序，为外国企业合法注册提供便利，在外资企业的用人机制上给予优惠政策。

俄罗斯外来移民政策的人口目标是通过引进外来移民缓解人口危机，以引进独联体国家移民及海外同胞归国为主要目标，政府制定了《海外同胞返俄国家规划》，对返俄同胞提供优惠待遇。

高技能劳动力市场是世界劳动力市场竞争最激烈的部分，为引进外国高素质专业人员、投资者和企业家，较发达国家一般会为其提供各种优惠政策，俄罗斯把引进高技术移民作为未来发展方向，并为其提供就业倾向性政策。

在社会安全目标上，俄政府出台的《2025年前俄罗斯联邦国家移民政策构想》强调加强外来移民对俄罗斯社会的适应性和融合性，外来移民政策的又一大主要目标是建立完善的监管体系。

外来移民政策制定的主要原则和影响因素

俄罗斯制定和实行外移民政策的原则是保障外来移民的人权和自由，敦促其遵守相关法律，协调外来移民与国家、社会的关系，保护劳动力市场，外来移民政策的目标一经确定，政府便把人口经济和地缘政治原则作为制定规范和实施具体措施的准则。

外来移民政策制定的俄罗斯移民政策的制定受社会各方因素的制约，其中经济因素和民众对外来移民的态度影响最大，究其原因，平衡劳动力市场，为经济发展提供人力资源支持，是俄罗斯引进外来移民想要取得的成效。

2008年发生的全球经济危机对外来移民产生的影响最大，危机导致各国居民失业率增大，负面影响直接反映在外来移民领域，失业的劳务移民留在所在国，期待经济复苏，无收入的等待使这一群体的生活条件更加恶化。

危机导致移民接收国和移民来源国的移民管理部门均出现职能转换不到位的问题，无法有效解决国内移民面临的困境，造成移民接收国投资项目减少，失业率上升，移民来源国的外汇收入额下降，劳务移民的家庭生活质量恶化。

社会舆论代表公众对外来移民所持的态度，是国家制定移民政策的重要影响因素，对于是否引进外来移民，俄罗斯社会的争论始终未断，俄罗斯社会存在支持引进外来移民和反对引进外来移民两种态度，双方各持说辞。

笔者观点

笔者认为，俄罗斯的外来移民政策在保护国家安全和社会稳定的前提下，寻求一个平衡点，移民政策的制定考虑到经济发展的需求，同时也要注重合法和有序的移民流动可以为俄罗斯的经济和社会发展带来积极的影响，但必须与有效的监管和控制机制相结合。

俄罗斯的外来移民政策在经历了不同阶段的发展后，现在更加注重安全和控制，但在制定移民政策时，应该综合考虑经济、社会和人道因素，以实现一个平衡和可持续的移民管理体系。

参考文献

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