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兰州新区承接易地移民研究

■ 张正军

作者单位：兰州新区移民搬迁安置办公室

通过兰州新区易地移民必要性、可行性分析，提出解决易地移民困难的措施与政策，发挥集聚集群效益，实现共赢共荣效果，保障安全促进高质量发展。

进入新发展阶段，甘肃经济发展迈上新台阶、构建新格局、城市乡村呈现新面貌、人民群众 过上新生活，加快建设幸福美好新甘肃、不断开创富民兴陇新局面取得显著成效。

但与其他地区相 比，甘肃经济总量小，经济结构单一，2021 年 gdp首次突破万亿元，为 10243.3 亿元，排在全国第二十 七位；人均可支配收入 2.21 万元，排在全国后列；巩 固脱贫任务繁重，全省 75 贫困县全部退出贫困县序列，但属于低水平的温饱型脱贫，区域返贫压力大； 人口流失多，第 7 次全国人口普查，人口流失 55 万人，成为西北地区唯一人口减少的省份；生态问题突出，祁连山自然生态恢复需要较长时间；自然灾害频发，2020年 8 月以来，甘肃东南部连续出现 3 次暴 雨，陇南等 7 个市（州）44 个县受灾，甘南州舟曲等 县地质灾害发生，67 处滑坡体活跃，受威胁群众10518 户亟待搬迁。

面向未来，兰州新区将着力打造现代产业集聚区、集成改革先行区、创 新驱动引领区、生态修复示范区、对外开放新高 地、城市治理新标杆。兰州新区“十四五”规划提出将兰州新区“打 造兰州主城区功能疏解主承载地和全省各类移 民搬迁主承载地”“争取支持兰州新区建设全省

各类移民搬迁安置主承载地政策”，兰州新区承 接易地移民，发挥集聚集群效益，实现共赢共荣目标，对巩固脱贫成果，筑牢生态安全屏障，通过保障安全促进发展，统筹推进城乡高质量发展、 培植后发优势赶超发展，建设幸福美好新甘肃具 有十分重要的意义。

一、兰州新区承接易地移民的必要性

（一）兰州新区承接易地移民是防灾减灾灾后重建的需要自然灾害频繁是造成甘肃贫穷落后的根本原 因之一。

甘肃位于中国季风气候带的最西缘，地处 黄土高原、青藏高原和内蒙古高原三大高原和西北 干旱区、青藏高寒区、东部季风区三大自然区域的 交汇地带，在气候和地质构造两种因素长期作用下，特别受青藏高原不断隆起影响，是我国自然灾 害最频繁发生、灾害种类最多、分布范围最广、危害 最严重的地区之一，根据 2000 年以来记载，干旱、 洪涝、地震、泥石流、沙尘暴、风灾等自然灾害频繁发生，危害十分严重，其中 2010 年 8 月 7 日舟曲 特大泥石流，遇难 1557 人，失踪 284 人。

陇东南等地区地质灾害全境全流域分布、点多面广，加之近 年来大灾不断、小灾密集爆发，治理难度极大，无法 从根源上消除隐患，更难以从根本上解决问题，仅2020年“8·13”陇东南暴洪造成 16 个县区受灾，发生灾害 1436 起，排查出地质灾害隐患点2399处，其中新增 1685 处，加剧处 714 处，威胁人员30 .87 万人，直接经济损失达272.2 亿元，群众生 命财产安全无法得到有效保障。

舟曲县地质灾害普遍发育，滑坡体平面面积 30 .08 平方千米，泥石流流域面积 1660 .91 平方千米，地质灾害点 1162处。

陇东南地区人口容量、环境承载能力趋于极 限，建设用地存量逐年减少、生态环境空间逐渐缩 小，无法跳出“年年建、年年毁、年年担惊受怕”的 恶性循环，易地移民搬迁势在必行。

实施兰州新区 承接移民搬迁工程，让群众远离自然灾害威胁，减 轻生态环境承载压力，减少国家重复投资建设，从 根本上解决“一方水土养活不了一方人”的问题，是防灾减灾和灾后重建的需要。

（二）兰州新区承接易地移民是巩固脱贫攻坚成 果的需要

2020 年 11 月 20 日，经过市级初审、省级行 业部门单项验收核查、第三方评估检查、省贫困县 退出验收工作组审议、省脱贫攻坚领导小组专题 会议研究、公示公告、省脱贫攻坚领导小组会议审 定等程序，甘肃省政府研究同意临夏州的东乡县、 临夏县，陇南市的宕昌县、西和县、礼县，定西市的 通渭县、岷县，庆阳市的镇原县，8 个深度贫困县 从贫困县序列退出。

甘肃是全国脱贫攻坚任务最 重的省份之一，全省共有 75 个贫困县，其中 58 个 是国家集中连片特困地区贫困县，17 个是省定插 花型贫困县。但是，甘肃的脱贫还是温饱型的脱 贫，返贫压力大，群众一遇自然灾害或工作环境发 生变化，就有可能重新返贫。

将这些自然条件较差 地区群众，搬迁到自然条件较好，自然灾害较少的 兰州新区，有利于巩固脱贫攻坚成果，让群众稳步 走上能致富的路子。

（三）兰州新区承接易地移民是筑牢生态安全屏 障的需要

陇东南一带是典型的“八山一水一分田”，山大 沟深、沟壑纵横、交通不便，“蜀道难，难于上青天”， 就是这一带地理条件形象写照，群众居住异常分散， 发展产业的空间也很有限，绝大部分村庄位于高山 或高半山区域，群众在与自然争地中生存发展，不断 开垦坡耕地，毁林盖房，破坏了生态环境，移出群众 后，这些宅基地，坡耕地可以退耕还林，退宅还绿，有 助于筑牢生态安全屏障。

（四）兰州新区承接易地移民是构筑新区集聚发 展的需要

兰州新区在村镇基础上开发建设，人口不多， 不利于第三产业发展，不利于新区集聚发展，集聚 集群效应是指各种产业和经济活动在空间上集中 产生的经济效果以及吸引经济活动向一定地区靠 近的向心力，是城市形成和不断扩大的基本因素。

产业集群，人口集聚，服务集中，是现代工业城市生产关系决定的，国内外经验说明，把服务、土地、 劳动力等优势聚集在一起，形成规模效益，产生集 聚效应和辐射效应，成为加速工业化和城镇化进 程的有效途径，而且成为经济发展的带动平台、体 制和科技创新的试验平台，实现增长方式转变。新 区承接易地移民，有利于新区集聚适度人口，集聚 劳动力，为化工园区等产业园区集聚发展提供产业工人。

（五）兰州新区承接易地移民是培植后发优势赶 超的需要

新区要实现经济社会高质量发展，面临既要赶 上，又要转型的双重任务，不能再走先污染、先发展，积累资金，再治理的老路，必须在发展路径选择、生态环境、营商环境、资源禀赋、区位条件等方面培植 后发优势，全力赶超。

后发达地区通过引进、模仿、学 习，包括技术和制度，获得后发利益，从而具有后发优势，由于其学习成本大大低于创新成本，使后发优 势不小于先发优势，由后发利益而具有后发优势，这 是后发地区追赶高速增长的主要动因。新区要追赶发达地区，通过易地移民，积累资源，也是培植后发 优势的一条重要渠道。

（六）兰州新区承接易地移民是建设幸福美好新甘肃的需要

力谱写加 快建设幸福美好新甘肃、不断开创富民兴陇新局面的时代篇章”。极大提振了甘肃干部群众的斗志 和信心。作为全国脱贫任务最重的省份之一，甘肃举全省之力、尽锐出战，以敢死拼命、滚石上山的 毅力，成功铸就脱贫攻坚的胜利之路，向党和人民交出了满意答卷。

同时，坚持走生态优先、绿色发 展之路，大气、水、土壤得到有效保护，清洁能源、循环农业、文化旅游等十大生态产业蓬勃发展。千 里陇原，尽展美丽的“甘肃画卷”。

但毕竟甘肃一些 地区自然条件差，交通不便，群众居住分散，加之 自然灾害频发，严重影响建设幸福美好新甘肃宏伟蓝图，将这些地区群众集中搬迁到条件相对较 好的新区，挪穷窝，拔穷根，使群众能就业，有稳定 的可持续收入，不再提心吊胆过日子，与全国人民 一同过上幸福美好的新生活。

二、兰州新区承接易地移民的可行性

（一）兰州新区基础设施建设为承接易地移民打 下了坚实基础

经过 10 年的发展，新区核心区 160 平方公里范 围内道路、给排水、燃气、电力、通信等基础设施配套 基本完成，教育、医疗、商贸、文娱等服务体系逐步完 善。

规划建设的 118 条道路基本建成，全长 868 公 里；规划建设的中马铁路已建成，中兰客专建设进入 铺轨阶段，兰州至张掖三四线中川机场至武威段开 工建设；规划建设的对外连接高速公路，景泰至中川 机场高速公路项目建设完成已运行，新区至白银高 速公路将正式运行，兰州新区至兰州（中通道）等高 速公路项目开工建设；规划建设中川国际机场及 t 3 航站楼连接线项目开工建设，完成前期工作。

这些基 础设施的建成，为兰州新区承接易地移民打下了坚 实基础。

（二）兰州新区产业发展为承接易地移民提供了 基本条件

兰州新区围绕打造西部战略性新兴产业高 地，把握中东部产业转移机遇，坚持集群化、规模 化、链条化发展，引进产业项目 760 多个、总投资 3700 多亿元，逐步形成了绿色化工、新材料、大数 据、新能源汽车、生物医药、先进装备制造、商贸物 流、文化旅游、现代农业、节能环保十大产业集群， 产业投资和工业增加值保持 30%以上增长，实体 经济主战场地位凸显。

启动建设 150 平方公里高 端化工产业园，近两年来，引进产业项目超 150 个、落地产品近 400 种，上市企业 8 家。获批“国家 先进装备制造业产业化基地”。

入选“国家新型工 业化产业示范基地”。千亩中药材育苗、10 万亩特 色种植基地，350 万头生猪、百万只羊、万头奶牛养殖园，百万级猪羊屠宰、200 万吨粮油精深加 工、150 万吨饲料加工、5 万吨冷链物流等现代农 业生态种养加循环产业链形成。这些，都为新区移 民工作提供了选择，解除了移民顾虑，为承接易地 移民提供了基本条件。

（三）兰州新区土地资源丰富为承接易地移民提 供了可靠保障

兰州新区土地平坦，资源丰富，区域内黄土垅丘 相对高差小，以黄土干粉土质层为主，多为未利用荒 地，平整改造成用地投入少，见效快，配套条件优越， 水资源充足，水渠配套到位，引大入秦工程目前利用 水资源为设计利用量 1/ 2, 供水空间和潜能充足，将 来还有兰州第二水源地向新区供水，水资源可利用 量充足，通过平山造地，可为新区移民提供宅基地和 耕地，为新区承接易地移民提供了可靠保障。

（四）兰州新区房地产发展为承接易地移民提供 了多样选择

新区自批复以来，兰州新区房地产发展迅速，先 后引进绿地、碧桂园、万科等房地产开发企业，经初 步统计，目前兰州新区可用于安置的经适房有 8894 套，在建商品房有 7785 套，位置合适，周边学校、医 院、超市均有分布，房地产价格不高，只有兰州市区 价格的约 1/ 2- 1/ 3，经济实惠，适合移民购置，房地 产发展为新区承接易地移民提供了多样选择。

三、携手破解易地移民难题，实现高质量发展共 赢共荣

（一）省级统筹协调，解决部门合作发力问题

易地移民牵涉范围广，涉及群众直接利益，涉及 相关市（州）、各县区、县区各部门、各乡镇村，各厅局 及兰州新区，这就需要省级层面积极协调，上下联 动，各负其责，还需要协调相关国家部委，争取得到 国家相关政策资金支持，坚持市场规律，发挥市场经 济资源配置能力，形成良性循环，取得经济效益、生 态效益和社会效益的统一。

树立一盘棋思想，构建一 体谋划、一体部署、一体推进、一体考核的制度机制，合力推动易地移民搬迁，彻底解决甘肃发展面临的 历史难题。

（二）结合城镇化建设，解决土地合理规划问题

城镇化是现代化的必由之路，是解决农业、农 村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有 力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。结 合城镇化建设，易地移民建设用地，省级自然资源部 门优先安排、统筹调剂、分类保障。支持兰州新区经 济适用房或保障房建设，保障房和公租房建设更多 倾斜新区，解决移民群众住房。

优先保障新区易地移 民建设项目用地指标，落实新区开发建设用地指标 全省内平衡，占用耕地的可边占边补，免收耕地开垦 费，以土地整治项目中新增耕地和全省移民退出的 宅基地复垦落实占补平衡。

在符合相关规划的前提 下，允许项目边建设边报批，在规划期内完成用地报 批，3 年内完成移出地拆旧复垦。对搬迁群众拆除后 的宅基地优先复垦为耕地，复垦产生的建设用地增 减挂钩节余指标交易用于新区安置区公共配套基础 设施。

（三）整合各部门资金，解决搬迁建设资金短缺 问题

省直相关行业部门对口汇报衔接国家部委，争 取跟多项目列入“十四五”规划，抢抓发展机遇，争取 各类投资，推进实施。通过争取中央资金支持、加大 省级财政投入、市县财政适度分担、社会资本有序进 入等方式确保移民工程顺利实施。省级统筹，市县承 担主体责任，移民群众广泛参与。

迁出地政府资金补 助，解决移民群众搬迁、居住等费用，减轻移民群众 负担，使群众能花不多的费用移得来，住上新房，孩 子能上学，有工作。加强银行保险机构对建设项目提 供贷款和融资支持，鼓励国开行、农发行等政策性银 行，积极贷款支持移民项目，支持符合条件的企业发 行公司信用债券，改组国有有限公司为股份公司，争 取上市融资。

（四）依托产业化发展，解决移民生存发展问题。

加大对新区产业发展的扶持力度，符合新区发展的省内招商引资重大项目优先落地新区，为 移民提供就业岗位。承接更多发达地区转移产业， 开辟更多就业岗位，解决移民群众就业。

加大对新 区有关企业的扶持力度，特别是新区化工园区发 展支持，利用绿色生态产业发展基金加大对新区 现代农业产业的扶持力度，支持符合条件的企业 技术改造、提高制造业核心竞争力，帮助企业加快 转型升级。

同时，综合运用税收、金融等方面的产 业优惠政策，加快产业结构调整，淘汰落后产能， 推动传统制造企业绿色化信息化智能化改造，建 设资源集约利用、环境综合治理、功能有效发挥的 产业集聚区。

对迁入兰州新区的产业转移人口和 搬迁移民群众，给予社保、低保等方面政策支持， 相关资金纳入兰州新区。加大易地移民就业困难 人员援助力度，增加新区公益性岗位，并按规定给 予岗位补贴和社保补贴。

（五）综合规划建设，解决安置点公共服务问题

按组团式进行统一综合规划建设，将学校、幼儿 园、卫生服务、文化活动站、商业服务点、党群活动 点、垃圾污水处理站等统一规划建设，节约用地，减 低建设成本，发挥综合性服务功能。 加大移民就业困难人员援助力度，根据个人特 点、援助需求等情况，制定个性化就业援助计划，开 展有针对性的就业援助。

对通过市场渠道难以实现 就业的移民零就业家庭成员，可通过公益性岗位予 以托底安置，优先保证移民零就业家庭至少 1 人实 现就业，并按规定给予岗位补贴和社保补贴。

做好社 会保障制度与自然灾害救助和其他社会救助的衔 接，及时向符合条件的受灾人员提供最低生活保障、 专项救助等其他救助。

兰州新区承接易地移民，方案合理，技术可行， 经济可承受，通过易地移民，迁出地减轻了生态破 坏，移民集中居住，公共设施改善，移民群众生活生 产条件得到改善，可以得到进一步发展，兰州新区增 加了人口，可以解决用工问题，发展第三产业，集聚 集群效益明显，取得多方共赢共荣的效果。